Современная ретроспектива склонна рассматривать войну в Персидском заливе как неоспоримый и прямой политический успех, высший показатель президентства Джорджа Буша-старшего. Операция «Буря в пустыне», как ее называли, была крупномасштабной операцией, которая привела к решающей победе США. Он развернул полмиллиона военнослужащих, продержался всего шесть коротких недель, начиная с января 1991 года, освободил Кувейт от иракской оккупации и привел к гибели менее 150 человек в США, хотя и убил, по оценкам, 20 000–30 000 иракских военнослужащих. «Мы выиграли, и мы выиграли по-крупному», - заявил госсекретарь Буша Джеймс Бейкер о конфликте в интервью 1996 года «Фронтлайн» PBS. «Когда люди оглядываются на это, они видят в этом учебнике пример того, как мировое сообщество может реагировать на неспровоцированную агрессию».
Иракская военная оккупация Кувейта началась 2 августа 1990 года, как следствие заявления диктатора Саддама Хусейна о том, что маленькая нация крадет нефть с месторождений на иракской стороне их границы и сговаривается с Саудовской Аравией, чтобы продавать нефть по низкой цене Западу, Страны всего мира осудили агрессию Ирака. Совет Безопасности ООН принял экономические санкции против Ирака, заморозив иностранные активы страны и наложив серьезные торговые эмбарго. США и их союзники по НАТО 7 августа бросили войска в Саудовскую Аравию, чтобы запугать Хуссейна и защитить Саудовскую Аравию в случае нападения Ирака, усилия под кодовым названием Операция «Щит пустыни».
С точки зрения международного сообщества, вторжение Ирака оправдывало борьбу - заявление ООН о том, что в ноябре резолюция 678 санкционировала военные действия против Ирака, если войска Хусейна не будут выведены к 15 января следующего года. По мере приближения крайнего срока, когда Хусейн продолжал отвергать дипломатические резолюции, президент Буш твердо верил в необходимость нападения, выступая за эскалацию операции «Щит пустыни» до операции «Буря в пустыне». После нескольких недель и месяцев политической закулисности и в СМИ Буш официально запросил разрешение Конгресса на военные действия в письме от 8 января 1991 года.
В Конгрессе память о резолюции по Тонкинскому заливу 1964 года, которая уполномочила президента Джонсона расширить конфликт во Вьетнаме, нависла над дебатами. «Из 17 000 голосов, которые я отдал, единственное, о чем я действительно сожалею, - это то, что я отдал за резолюцию по Тонкинскому заливу», - сказал Чарльз Беннетт, демократ из Флориды, на полу палаты. «Я знал, что это было объявление войны, так же как и… мера, стоящая перед нами сегодня». Возможное разрешение Конгресса, которое Буш получил три дня спустя, было самым узким разрешением вооруженных сил со времен войны 1812 года.
Однако все эти дебаты могли бы стать спорными, если бы президент Буш решил вообще не идти в Конгресс и в одностороннем порядке отдать войска в Кувейт - путь, который он всерьез рассматривал.
Буш понял, что последствия таких действий могут быть серьезными. «Конгресс находится в смятении, и я более чем когда-либо полон решимости делать то, что должен», - написал он в своем дневнике перед голосованием. «Если они не собираются кусать пули, я. Они могут подать документы об импичменте, если захотят ». Возможность импичмента сильно зависела у него в голове, появившись в его дневнике еще четыре раза с 12 декабря 1990 года по 13 января 1991 года.
На ноябрьской встрече с президентом спикер Палаты демократов Том Фоули сказал Бушу: «Было бы очень опасно, если бы вы, как президент, приняли решение в одностороннем порядке». Многие выступали за то, чтобы отложить военные действия после крайнего срока ООН, чтобы ввести экономические санкции более время для работы, которое, как полагал представитель штата Миссури Дик Джефардт, может занять полтора года. Сенатор Гавайев Даниэль Иноуйе в общих чертах обрисовал в общих чертах ставки: «Если вы ошибаетесь по этому поводу, Конгресс собирается привлечь вас к ответственности», - сказал он Бушу.
«Разработчики явно намеревались, что перед тем, как поставить страну на войну, президент получит одобрение конгресса. Не было практики, которая предполагала, что Конституция была изменена на этот счет - президент должен был соблюдать эти ограничения », - говорит Майкл Гленнон, профессор Школы дипломатии им. Флетчера, настроения демократов.
К середине декабря общедемократическая когорта из 53 представителей и одного сенатора подала иск Dellums v. Bush, чтобы официально запретить любые односторонние исполнительные военные действия. Окружной суд США по округу Колумбия отклонил дело на том основании, что военные планы Буша не были заложены в камень, и, кроме того, истцы представляли лишь небольшую часть Конгресса. «Только в том случае, если большинство Конгресса добивается освобождения от посягательств на его конституционную силу объявления войны, оно может иметь право на его получение», - написал судья Гарольд Грин по его мнению.
«Позиция судьи Грина состояла в том, что дело еще не созрело для пересмотра», - говорит Гленнон, который помог написать краткое изложение ACLU amicus curiae по этому делу. «Но судья Грин действительно [правил], что президент будет действовать за рамками своей исключительной власти […], если он продолжит применять силу против Ирака без одобрения конгресса. Так что это был еще важный прецедент ».
Аргумент администрации Буша перед общественностью заключался в том, что история была на их стороне. Министр обороны Дик Чейни перечислил в то время, когда исполнительная власть использовала вооруженную силу более 200 раз за всю историю США, имея только пять утвержденных Конгрессом объявлений войны. Давний сторонник исполнительной власти, Чейни был активным сторонником односторонних действий в Персидском заливе. «Я не был в восторге от поездки в Конгресс с просьбой о дополнительном предоставлении полномочий…. Юридически и с конституционной точки зрения мы обладали всеми необходимыми полномочиями », - вспоминает Чейни через пять лет после конфликта. «Если бы мы потеряли голосование в Конгрессе, я бы, конечно, порекомендовал президенту, что мы все равно будем идти вперед».
Гленнон говорит, что прецедентный аргумент Чейни, касающийся односторонних военных действий исполнительной власти, «отбрасывается каждый раз, когда исполнительная власть применяет силу без одобрения Конгресса».
«Если вы посмотрите на этот список, то почти все эти случаи связаны с незначительным применением силы, несущественными драками с пиратами или перестрелками с бандитами через границы. Только крошечная горстка вовлекает иностранные военные действия, которые подвергают риску нацию в целом, или могут привести к потенциально большим потерям в течение длительного периода времени », продолжает Гленнон.
Историк Рассел Райли, руководитель президентской программы устной истории в Университете Вирджинии, согласен с тем, что «существует очень долгая история военных интервенций за рубежом - от пиратов Барбари до вертолета в пустыне, чтобы вывести заложников из Ирана - в котором президенты свободно использовали свои полномочия без какого-либо разрешения Конгресса ». Но он добавляет предостережение о том, что« масштаб имеет значение. Буря в пустыне была крупным военным вторжением. Масштабы этого превзошли все предыдущие вмешательства ».
Буш, со своей стороны, был решительным. Он был глубоко тронут докладом Международной Амнистии, в котором документированы нарушения прав человека, которые Кувейт продолжал терпеть, что вселило в него меланхоличную, но страстную решимость положить конец оккупации Ирака военными средствами, которые он считал необходимыми. Он ясно выразил свою решимость в своих последующих замечаниях тогдашнему директору ЦРУ Бобу Гейтсу. «Если я не получу голоса, я все равно это сделаю. И если меня привлекут к ответственности, пусть будет так.
Общественность осталась расколотой по этому вопросу; За день до того, как Буш направил свой запрос, опрос New York Times CBS News показал, что 46 процентов населения выступают за войну, а 47 процентов хотят дать санкциям больше времени для работы.
Поскольку спекулятивный подсчет кнутов показал, что у Буша будет достаточно голосов в Конгрессе, контролируемом демократами, Буш решил, что наличие разрешения законодательного органа представит сильный единый фронт Ираку. «[Резолюция Конгресса] поможет развеять любые убеждения, которые могут существовать в умах иракских лидеров, о том, что Соединенным Штатам не хватает необходимого единства, чтобы действовать решительно в ответ на продолжающуюся агрессию Ирака против Кувейта», - написал он в своем письме в Конгресс. В тот же день госсекретарь Бейкер встретился с министром иностранных дел Ирака Тариком Азизом в Швейцарии, чтобы предпринять последнюю попытку дипломатического урегулирования конфликта. Отказ Азиза от требований Бейкера усилил аргумент Буша, так как все больше законодателей начали соглашаться с необходимостью военных действий.
В субботу, 12 января, резолюция была принята, что дало президенту Бушу прямую власть вступать в войну против Ирака, во многом благодаря поддержке республиканцев и небольшой партии демократов, противостоящих партийному руководству.
В конечном счете, говорит Гленнон, «прецедент, который [Буш] создал, состоял в том, что он пошел на войну с одобрения конгресса. Это не прецедент того, как президент убегает как дикий слон, это не прецедент того, как президент шлепает носом по Конгрессу, это не образ крутого парня Клинта Иствуда. Это образ президента, который соответствует замыслу создателей Конституции США ».
Вопрос о полномочиях по конституционной войне вновь всплыл семь лет спустя, когда весной 1999 года президент Билл Клинтон предпринял авиаудары НАТО по сербам в Косово после попыток добиться полного одобрения со стороны Конгресса. Сенат принял необязательное разрешение на применение силы 23 марта 1999 года, после чего бомбардировка началась немедленно, прежде чем Палата имела возможность проголосовать за нее. Когда палата наконец приняла закон через месяц, эта резолюция провалилась редким голосованием.
"Палата представителей проголосовала против участия в Косово, и Билл Клинтон все равно продолжал сражаться, - подверг критике республиканский представитель Питер Кинг после конфликта. - У него были бомбардировочные миссии, которые проводились в Косово после того, как Палата представителей проголосовала против его принятия мер".
По мнению Гленнона, обход Клинтоном палаты при санкционировании авиаударов по Косово является ярким примером того, как Буш в конечном итоге решил избежать. «Разработчики дали Конгрессу право принимать решение о войне или мире по причине: слишком рискованно передавать это решение в руки только одного человека», - говорит он. «Перед первой войной в Персидском заливе президент Буш уважал намерения создателей; в бомбардировке Югославии Клинтон этого не сделал ».
Прецеденты для воинских держав перешли в пользу Конгресса, когда Джордж Буш объявил войну в Ираке в марте 2003 года. Следуя по стопам своего отца, Буш 43 также добивался разрешения Конгресса, но снова подумывал о том, чтобы идти в одиночку, опять-таки по совету Дика Чейни, теперь Вице-президент. Резолюция октября 2002 года получила громкое двухпалатное большинство 3 октября 2002 года. «Это была азартная игра, но это была разумная игра», - говорит Райли. «Я думаю, что в этом случае, опять же из-за обстановки после окончания холодной войны, ему было целесообразно вернуться в Конгресс».
Совсем недавно решение президента Трампа отреагировать на предполагаемую сирийскую атаку химическим оружием авиаударом, на который не было санкции Конгресса, вызвало резкую конституционную критику со стороны членов Конгресса. «Забастовки президента Трампа незаконны. У него нет разрешения на военные действия против Сирии », - сказал сенатор Крис Мерфи, демократ из Коннектикута. «Что мешает Трампу начать атаку на Северную Корею без получения разрешения Конгресса, если ему сойдет с рук эта атака на Сирию?»
В конституционном плане Гленнон видит сильную связь между возмущением Конгресса односторонними военными действиями Трампа и их первоначальной обеспокоенностью тем, что Буш не посоветуется с ними по поводу войны в Заливе. «По сути, аргументы параллельны», - говорит он. «Основной аргумент заключается в том, что если президент желает предпринять военные действия за границей, что создает значительные риски для нации в целом, он должен получить одобрение конгресса, если это не является чрезвычайной ситуацией».
По общему мнению Райли, недавняя история военных решений США демонстрирует максимальный контроль исполнительной власти над ведением войны. Несмотря на усилия Конгресса по утверждению своей власти, он говорит, что президенты стремятся получить военное разрешение только тогда, когда это политически целесообразно.
«Начиная с [Резолюции о военных полномочиях] 1973 года, эти игры продолжаются. Каждый в Вашингтоне знает, что произойдет: президент будет шуметь о консультациях с Конгрессом, а затем будет делать то, что хочет, - говорит Райли.
