Дональд Рамсфелд и Дик Чейни столкнулись с цунами. Работая соответственно начальником штаба и помощником Белого дома, эти двое должны были выяснить, как сделать недавно вступившего в должность президента Джеральда Форда успехом после скандала с Уотергейтом.
Мало того, что Форд унаследовал экономику в клочьях, когда он был приведен к присяге 9 августа 1974 года (уровень безработицы составил около 9 процентов, рост ВВП отсутствовал, а инфляция - около 12 процентов), но он также сделал то же самое, что снял булавку гранату и удерживая ее для взрыва: простите Ричарда Никсона. Рейтинг одобрения Ford резко снизился, в то время как возмущенная американская публика начала задаваться вопросом, заключает ли Ford какую-то сделку. Рамсфелду и Чейни нужен был план, и в поисках одного они разговаривали со всеми самыми яркими умами в Вашингтоне.
Поэтому 13 сентября 1974 года два советника Белого дома встретились с экономистом Артуром Лаффером и финансовым журналистом Джудом Ванниски в ресторане «Два континента» в отеле «Вашингтон». Они объяснили нынешний план Форда вытащить экономику из обломков стагфляции: повысить налоги на 5 процентов и заработать больше государственных доходов.
«Послушайте, вы не будете получать на 5 процентов больше дохода с налоговой надбавкой», - вспоминает Лаффер, говоря своим спутникам. «Вы можете получить на 4% больше дохода, вы можете получить 3. Вы также можете потерять доход, потому что налоговая база будет падать».
Чтобы проиллюстрировать свою точку зрения, Лаффер достал маркер и начал рисовать график на белой тканевой салфетке. Он нарисовал изогнутую линию, которая начиналась в углу, где встречаются оси x и y, надула линию, как пулю, выходящую из оси y, а затем соединила ее обратно с осью y в верхней части графика. То, что его график показал, было налоговым доходом как функция налоговых ставок. Когда налоги (ось X) равны нулю, то же относится и к государственным доходам. Когда налоги составляют 100 процентов, доход также равен нулю - никто ничего не купит или не продаст, когда все это пойдет правительству.
Президент Джеральд Форд (в центре) встречается с начальником штаба Дональдом Рамсфелдом (слева), а затем заместителем начальника штаба Диком Чейни (справа) в Овальном кабинете. (Дэвид Хьюм Кеннерли, Викимедиа) Где-то посередине находится магическое число, ставка налога, при которой доходы правительства и экономический рост максимальны. Пройдите эту точку, и выручка уменьшится, даже если налоги будут выше, потому что рабочие не будут мотивированы на работу, а экономический рост будет подавлен. Вот где Лаффер считал, что американская экономика уже находится в запретной налоговой зоне.
«Мы облагаем налогом работу, объемы производства и доходы, а также субсидируем работу, отдых и безработицу. Последствия очевидны! Дону Рамсфелду », - писал Лаффер по графику, подписывая и датируя свою работу.
Но Рамсфелд не взял салфетку, и какое-то время он выпал из памяти. Форд согласился на минимальные налоговые льготы, и к концу его пребывания в должности в 1976 году безработица снизилась до 7, 6 процента, а инфляция - до 4, 8 процента.
И все же это был далеко не конец истории. Потому что в 1978 году журналист, сидевший за этим столом, опубликовал трактат об экономике предложения, в котором история с салфеткой использовалась как центральная теория, которую ее автор назвал «кривой Лаффера».
«Послушайте, вы не получите на 5 процентов больше дохода с налоговой надбавкой», - вспоминает Лаффер, говоря своим спутникам (см. Выше в 1981 году). «Вы можете получить на 4% больше дохода, вы можете получить 3. Вы также можете потерять доход, потому что налоговая база будет падать». (АССОЦИИРОВАННАЯ ПРЕССА) Сорок лет спустя Питер Либхолд, куратор Смитсоновского национального музея американской истории, собирал экспонаты для открытия в 2015 году выставки «Американское предприятие» об истории предпринимательства и росте торговли, начиная с колониальной эпохи в США.
Кто-то предложил ему включить салфетку. «Но были огромные споры о том, существовал он или нет», - говорит Либхолд. «Я верил, что его не существует». В конце концов, сам Лаффер отрицал, что когда-либо создавал его. Он утверждал, что у него были лучшие манеры, чем думать, что он может испортить красивую салфетку ручкой.
Как оказалось, салфетка была настоящей - и вдова Джуда Ванниски, Патриция, имела ее и была готова пожертвовать ее музею. Это была огромная неожиданность. «Политические объекты почти никогда не существуют. Люди проводят встречи, принимают решения, но из этого почти никогда ничего не видно », - говорит Либхолд. «Оказывается, что из этой конкретной встречи что-то выжило».
На его лице салфетка - это просто: подшитая белая салфетка, которую можно увидеть в модных ресторанах всех мастей, только эта была отмечена парнем, который, кажется, игнорировал правила своей матери в отношении этикета, чтобы нарисовать график. Но салфетка - это не просто салфетка, не более, чем график - просто грязный набросок. Это салфетка, которая положила начало многим президентским карьерам, кривая, которая сделала его дизайнера знаменитым, теория, которая перевернула семь десятилетий экономической политики. И при всей своей очевидной простоте способ, которым экономисты и политики интерпретируют кривую, оказывается намного более сложным, чем предполагал Лаффер.
Великие налоговые дебаты
Артур Лаффер не был первым, кто предложил кривую налоговых поступлений (и при этом он не берет кредит на это); философы и политики на протяжении веков обсуждают, сколько правительство должно облагать налогом своих избирателей. Рассмотрим Ибн Халдуна, ведущего философа, которого иногда считают первым в мире социологом, который создал правила для того, как следует анализировать историю и общество. Халдун родился в Тунисе в 1332 году. Он написал исторический текст об истории мира и его политических династиях.
В нем он цитирует другого автора: «Бремя налогообложения должно быть разделено в соответствии с правом и справедливостью, а также справедливостью и общностью. Никакое исключение не должно быть дано дворянину из-за его благородства или богатому человеку в отношении его богатства ». В то же время Халдун признал, что введение слишком высоких налогов в конечном итоге прекратит производить больше богатства для государства. Но какова была ставка, с которой эти налоги должны взиматься?
В начале истории Америки была принята предельная ставка налога. Доход облагается налогом по брекет-системе. Это означает, что гипотетически, что первые 8000 долларов, заработанные отдельным лицом, могут облагаться налогом только в размере 5 процентов, тогда как все после этого до 20 тысяч долларов будет облагаться налогом в размере 10 процентов, а затем выше и выше.
В середине 1800-х годов ставки налога составляли всего 2–5 процентов, а в 1895 году Верховный суд объявил подоходные налоги неконституционными. Но в 1913 году это решение было отменено с ратификацией 16-й поправки, и самая высокая предельная ставка налога была установлена на уровне 7 процентов. Это не продержалось там долго, хотя, частично из-за двух мировых войн. К 1917 году максимальная предельная ставка налога составляла 67 процентов (при любом доходе свыше 2 миллионов долларов с поправкой на инфляцию), а к тому времени, когда Дуайт Эйзенхауэр стал президентом, максимальная предельная ставка составляла 92 процента, хотя очень мало людей платили эту ставку. В конце концов, максимальная ставка установилась на уровне около 70 процентов, то есть, где это было, когда Форд вступил в должность.
Два Санты и Вуду Экономика
Что возвращает нас к встрече в ресторане «Два континента», когда Ванниски схватил салфетку Лаффера. После того, как Ванниски опубликовал свою книгу по экономике предложения в 1978 году, он некоторое время работал экономическим советником Рональда Рейгана. Рейган взял идею и побежал вместе с ней, рассматривая ее как подарок «Два Санты», который будет продолжать давать.
«У Демократической партии есть права Санта-Клауса», - говорит Либхолд, чтобы объяснить Теорию двух Санта-Клаусов Ванниски. «Общественность любит права - социальное обеспечение, медицинское страхование, Medicare, Medicaid». Но никто никогда не будет избран, сказал он, если бы они угрожали отобрать такие права, как социальное обеспечение, а республиканцам нужен Санта-Клаус. «Второй Санта должен быть сильнее первого», - говорит Либхолд.
И теория Лаффера дала Рейгану этого второго Санту. Если бы он мог снизить налоги и сохранить права, и все это без ущерба для государственного бюджета, это был бы идеальный пакет, и он стал бы идеальной платформой для кампании.
Но не каждый республиканский политик был убежден.
«Это просто не сработает», - сказал Джордж Буш-старший во время президентской кампании 1980 года, когда он все еще боролся с Рейганом. Именно тогда был придуман печально известный термин «экономика вуду», который Буш никогда не говорил, пока видео не доказало обратное.
Несмотря на их разногласия, мужчины закончили тем, что работали вместе, и Рейган выполнил свое обещание использовать экономику предложения на благо людей. Вскоре после избрания он подписал Закон о налоге на восстановление экономики 1981 года, который предусматривал 25-процентное снижение предельных налоговых ставок и реформированных налогов на бизнес. Верхняя граница налоговой ставки упала с 70 до 30 процентов, вокруг которых она колебалась с тех пор.
Так сработала ли налоговая скидка? В первый срок Рейгана безработица снизилась с 10, 8 процента до 7, 3 процента, а ВВП страны был на 13 процентов выше, чем это было четыре года назад. Но так же был дефицит федерального бюджета, который вырос до 6 процентов ВВП в 1983 году. За два его срока дефицит увеличился на 142 процента.
Экономика за политикой
Какой вердикт? Начнем с того, что никто не согласен с тем, что кривая Лаффера не существует: нулевой доход на обоих концах - идея солидная. Где люди находят место для разногласий, так это идея, предложенная Рейганом, о том, что снижение налогов может увеличить доходы, стимулируя бизнес.
«Очень немногие ведущие экономисты согласятся с этим утверждением», - говорит Мэри Эшельбах Хансен, профессор экономики в Американском университете. «Самая очевидная трудность, которую нужно преодолеть [для сторонников экономики предложения], - это годы Клинтона, когда у нас были повышенные налоги и растущий рост. [Сегодня] очень немногие люди испытывают такие высокие предельные налоговые ставки, что фактически из-за этого они работают меньше. Мы могли бы повысить еще на 30 процентов больше налогов на подоходный налог ».
Эта оценка исходит от Европейского центрального банка, говорит Хансен, и его поддерживают другие исследователи. «Для развитых стран оптимальная налоговая ставка, очевидно, находится где-то между 35 и 60 процентами. Несмотря на эту неоднородность, из литературы вытекает, что налоги в США ниже их оптимального уровня », - пишут экономисты из Центра исследований международного развития.
Что касается идеи о том, что люди перестанут работать, когда подоходный налог станет слишком высоким, то в исследованиях это также не появилось. «Обширная литература по экономике труда показала, что изменения налоговых ставок на предложение труда для большинства людей очень незначительны», - пишут экономисты из Института Брукингса.
По словам Хансена, существует реальная опасность сократить налоги и разрешить дефицит государственного бюджета. «Если люди, которые платят за государственные облигации [которые финансируют дефицит], перестанут чувствовать, что эти инвестиции безопасны, и настаивают на более высоких процентных ставках, потому что они опасаются, что у правительства США так много долгов, оно не сможет его погасить, особенно если это случается в атмосфере, где люди не заинтересованы в более высоких налогах - это было бы плохо вокруг ».
Учитывая все это, почему президенты и политики продолжают строить фискальную политику на наиболее дискредитированной экономике со стороны предложения? Поскольку экономика - это мягкая наука, говорит Хансен, и в зависимости от ваших предположений о поведении людей - что люди перестанут работать, если их налоги будут повышаться, что программы пособий уменьшат стимул к работе - результат вашего уравнения изменится. Например, налоговый план Пола Райана предусматривает снижение налогов для физических и юридических лиц, а также другие изменения, которые, по его словам, «предлагают лучший способ кардинальных реформ - без увеличения дефицита. Это достигается путем стимулирования роста американских рабочих мест, заработной платы и, в конечном итоге, всей экономики ».
«Во что верят люди, кроме доказательств, это то, во что они верят», - говорит Хансен о глубоком партизанском расколе в этом вопросе. «Имеет смысл верить, что вы можете получить больше, заплатив меньше. К сожалению, мы получим то, за что заплатили.
